以旅游助推黄河流域生态保护和高质量发展

2019年9月，习近平总书记就黄河流域生态保护和高质量发展发表重要讲话；2020年8月，中共中央政治局审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出要把黄河流域生态保护和高质量发展作为事关中华民族伟大复兴的千秋大计；2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，”十四五”时期要推动黄河流域生态保护和高质量发展，做好区域协调发展。旅游业是文化特征突出、综合带动性强的环境友好型产业，黄河流域发展旅游有着得天独厚的资源禀赋和社会条件，如何发挥旅游业的引领带动作用，并有效推进黄河流域生态保护和高质量发展成为重要命题。

 

 

一、黄河流域生态保护

和高质量发展的重要性与复杂性

 

黄河发源于青海省巴颜喀拉山脉，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等九个省区。黄河流域从西到东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原四个地貌单元，是中华文明的发祥地，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。

（一）黄河流域的重要性

1. 文化文物富集

黄河孕育了中华文明，在我国5000多年文明史上，黄河流域有3000多年是全国政治、经济、文化中心。中国历史上的“七大古都”，在黄河流域及邻近地区的有安阳、西安、洛阳、开封四座。黄河孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化等灿烂辉煌的历史文化，积累了丰富的文化遗产。在文化遗产存量方面，黄河流域是国家级文物保护单位最为集中的地区，共有2000余处，还拥有世界文化遗产11处、传统村落678处、国家级非物质文化遗产800多项。

2. 生态廊道与屏障

黄河流经我国东中西部，横跨三大地质阶梯，用水系联系起中华生态腹地，发挥着生态廊道与屏障的作用。黄河流域是连接青藏高原、黄土高原、华北平原的生态廊道，拥有三江源、祁连山等多个国家公园和国家重点生态功能区。在我国“两屏三带”生态安全战略布局中，青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障、北方防沙带等均位于或穿越黄河流域，黄河流域的生态状况关系华北、东北、西北乃至全国的生态安全。

3. 社会经济发展

黄河横贯东中西连接沿海和内陆，流域内干流河道全长5464千米，流域面积79.5万平方公里。2018年底，流域总人口4.2亿人，占全国的30.3%。流域地区生产总值23.9万亿元，占全国的26.5%，广阔的流域面积和经济发展潜力使得黄河流域成为我国社会发展重要的承载区。黄河上游青海、甘肃、宁夏等省份承载着生态安全屏障建设、环境保护与改善、落实西部大开发战略等社会发展使命。内蒙古、山西、陕西、河南等黄河中游省份承载着创新发展动力、推进接替产业形成、落实国家中部崛起战略的使命。黄河下游的山东省承载着半岛蓝色经济区的发展任务。与此同时，“一带一路”沿线重点城市兰州、西安、郑州都在黄河流域，在对外开放格局中也发挥着重要作用。

（二）黄河流域高质量发展面临的挑战

1. 经济发展不均衡

黄河流域地理上呈西高东低分布，而社会经济发展则呈现西低东高格局。从区域平衡角度看，黄河上游青甘宁地区有众多革命老区与少数民族聚居地区，这些地区多为欠发达地区，经济发展明显落后于中下游地区。从城市发展角度看，沿黄城市形成差异明显的三个阶梯：第一阶梯为人均GDP达到10000美元以上的城市，如银川、乌海、包头、郑州、济南、淄博、东营，此类城市已逐步进入后工业化社会；第二阶梯为人均GDP7500~10000美元的城市，如西宁、兰州、石嘴山、三门峡、洛阳、焦作、滨州，此类城市已基本超过国家平均经济发展水平；第三阶梯的城市低于全国平均水平，如白银、吴忠、新乡、开封、濮阳、菏泽、聊城、德州等。黄河流域发展不均衡问题非常突出。

2. 自然资源问题多

黄河流域生态环境脆弱，面临难通航、水缺乏、生态难保护等诸多问题。首先，黄河水道不通航。黄河上游内蒙古、宁夏、陕西段每年凌汛期间大面积封河，无法通航；下游因水土流失河道淤积成为地上悬河，少有支流汇入，未形成河网。黄河没有航运之利。其次，黄河存在水缺乏的问题。黄河水资源开发利用率高达80%以上，枯水年甚至高达85%以上，远超一般河流开发利用警戒水平。水资源过度开发对黄河流域生态环境造成显著影响。近30年间黄河鱼类资源数量减少约一半，本土珍稀保护鱼类资源减少六成。最后，黄河生态保护难度大。黄河流域是重要的生物多样性保护地、水源涵养地、冰川冻土保护地，同时也是我国一次能源（煤炭）与二次能源（电力）最主要的生产基地与供应基地，黄河上游及主要支流各类水库、水电站对流域水资源与生态安全构成威胁。

3. 整体协调性不强

长期以来，黄河流域的9个省级行政区形成了分河段的治理机制，而且这种治理格局从早期的针对黄河流域本身的治理逐步发展到经济、生态保护、社会发展等方面。从社会经济整体发展来看，黄河流域经济空间开发缺乏整体性，开发轴线实力弱，缺乏强大的经济增长核心区且整体协调性不强。分散化的治理模式加大了利益协调的难度，阻碍了全流域的协调发展；分段治理的科层化现象也使得市场与社会组织等治理主体的能力尚未得到有效发挥。

 

 

二、以旅游助推黄河流域

生态保护和高质量发展的可行性

 

大河流域的综合治理和整体发展是一个世界性的命题，而旅游在流域可持续发展和资源多元化利用中的重要作用得到了普遍重视。莱茵河、多瑙河、密西西比河等诸多大河流域的综合治理中，旅游均发挥了至关重要的作用。高质量发展的核心要义是将生态保护和经济社会发展协调起来，发展旅游正可成为落实高质量发展战略的重要抓手。

（一）旅游可兼顾黄河高质量发展需求

旅游可兼顾生态、经济、文化和社会等多方面的发展。旅游产业具有资源节约和环境友好的特点，在做好科学规划、适度开发、有效管理的前提下，发展旅游可推动落实黄河流域的污染治理和绿化建设。发展旅游可促进黄河流域生产要素流动、扩大税收并促进流域经济发展。旅游是黄河文物资源活化利用的重要途径，可依托历史故事和文化符号，借助AR、VR等技术，创造各种旅游体验，使传统文化焕发当代活力。黄河是中华民族伟大复兴的血脉所在，旅游能弘扬中华文化，促进流域社会和谐。

（二）旅游能充分利用黄河市场与交通优势

黄河自上而下依次流经兰州-西宁城市群、宁夏沿黄城市群、呼包鄂榆城市群、关中平原城市群、山西中部城市群、中原城市群、山东半岛城市群等七大城市群。旅游的发展能够充分发挥这些城市群的作用，促进区域产业结构优化与转型。在原有“四纵四横”主骨架的基础上，以”八纵八横”主通道为骨架、通过区域连接线衔接、以城际铁路为补充的高速铁路网已基本形成，为打通黄河沿线旅游通道、压缩黄河沿线旅游空间距离提供了良好条件。未来空铁路立体交通网络的完善，将打通黄河东西横向大通道。

（三）旅游能作为黄河高质量发展之先导产业

旅游发展不仅可以促进直接关联产业的发育，还可带动基础设施的改善和属地居民生产生活方式的转变。在客流增长的同时，旅游发展可实现物流、信息流、资金流的有效聚合，从而带动黄河流域各省区、城市之间全方位、立体式、多领域的合作。发展黄河旅游，有助于突破“条块分割”的行政界限，促进流域不同省区、城市之间在经济、技术、环境等方面的合作。旅游是黄河流域高质量发展必不可少的催化剂和凝聚剂，巩固并发挥旅游产业的先导地位，对实现黄河流域生态保护和高质量发展具有重要意义。

 

 

三、如何通过旅游助推

黄河流域生态保护和高质量发展

 

黄河旅游的发展具有坚实的资源基础和社会条件，旅游助推黄河流域高质量发展现实可行。黄河旅游发展应从规划流域大格局入手，以扩大内需为主要目标，以塑造品牌为工作重点，破除发展障碍，夯实生态基础，建设黄河文化旅游带，助力黄河流域生态保护和高质量发展新格局的形成。

（一）规划先行，重塑旅游发展大格局

1. 优化顶层设计

习近平总书记指出要打造具有国际影响力的黄河文化旅游带。黄河文化旅游带内各地资源禀赋迥异、特色鲜明，打造黄河文化旅游带需要站位流域整体，在整合优势资源的基础上，做好项目依托和产品支撑，不断激发内生动力，重视对外开放。

一是要依托跨区域重大项目的龙头作用，促进流域整体联动发展。建设郑汴洛全域旅游示范区、落实黄河国家文化公园建设规划、打造黄河国家遗产廊道、建设大河绿道景观带，用跨区域重大旅游项目带动沿线省份在发展规划、资源开发、设施建设、服务供给方面的互联互通，发挥从东到西联动一体的效应。

二是依托多元旅游产品的支撑，扩大市场影响力。已有的中国大黄河旅游十大精品线路分别以沿黄流域的文明之旅、古都之旅、寻根之旅、红色之旅、美食之旅、名胜之旅、风光之旅、峡谷之旅、湿地之旅、度假之旅十个主题编排设计，但深究产品内容还是以观光旅游产品和文化旅游产品为主，不能满足当前旅游市场的新需求。应在此基础上下功夫，在名胜之旅、风光之旅、峡谷之旅、湿地之旅四个系列中着力利用自然资源开展徒步、露营、登山、攀岩等旅游项目，开发探险旅游产品。在文明之旅、古都之旅、寻根之旅、红色之旅四个系列中发展节事旅游产品、研学旅游产品，深挖文化旅游的更多潜在融合产品。在美食之旅、度假之旅系列中发展康养旅游产品。

三是在整体规划的同时要做好专项规划，加快编制生态保护专项规划、自然资源保护与利用专项规划、文物资源保护和利用规划、文化和旅游发展专项规划，对文化旅游带内的资源进行有针对性的保护和开发，激活内生动力。

四是加强国际交流和营销。黄河文化旅游带横跨九省区，承东启西、衔接内外，既要提升国内影响力，也要塑造国际影响力。对内应建立“9+4”工作机制，联合文化旅游部、财政部、商务部、中宣部在沿黄九省区建立发展协作机制，在对外宣传、品牌推广、招商引资等方面加强协同合作，扩大国内影响力。对外发挥“一带一路”重要节点城市的对外展示作用，兰州、西宁等城市主要面向中亚、西亚国家展示民族文化与风情，郑州、西安、济南、青岛等主要面向蒙古、俄罗斯、日本、韩国等国家探索国际旅游交流合作新路径。

2. 建立旅游试点

按行政区划管理带来的积弊，阻碍黄河流域区域协作发展格局的形成，旅游恰逢其时地为重塑发展大格局开辟新思路。黄河旅游协作机制基础薄弱，应秉承“易处着手，先行示范”的理念，依托旅游产品、旅游服务等领域的已有基础，先建立合作试点，再扩展到缺乏合作基础的领域，由易到难递进式推进黄河旅游文化带建设。

旅游试点的建立应着重培育业务层面的协作能力。例如：以“好客山东”旅游系列产品和”郑汴洛全域旅游示范区”为基础，建设旅游产品与服务合作试点，推广“鲁豫大环游”，通过跨区域资源共享提高旅游产品和服务的供给能力与合作能力；鼓励推进“鲁豫旅游”一导通、一票通、一卡通等，推进无障碍旅游合作，在旅游试点实现“站站相通、景景互联”，为推进黄河旅游文化带其他领域的合作树立标杆。

（二）创新引领，驱动内需消费大动脉

1. 创新发展理念

黄河旅游的发展要依托广阔的内需市场，全方位驱动内生需求，创新黄河旅游发展理念对扩大消费拉动内循环具有重要意义。坚持以“双+”思想和“三个转化”为引领，讲好黄河故事。落实“旅游+”理念，充分发挥旅游业的拉动、融合、催化和集成作用。大力发展“旅游+文化、农业、健康”等融合类旅游产品，通过丰富业态和扩大产品供给拉动消费需求。落实“+旅游”理念，积极推动一二三产业与旅游融合发展，为相关产业和领域发展提供旅游平台，通过延长旅游产业链，培育衍生旅游产品拓展潜在消费市场。充分发挥黄河流域的文化资源禀赋优势，做好“三个转化”——将文物资源转化为旅游资源，将旅游资源转化为旅游产品，将旅游产品转化为旅游品牌，努力讲好黄河风光故事、文化故事、遗产故事，依托黄河文化旅游带建设，打造品牌效应，开发全新内需增量市场，驱动消费内循环。

2. 创新市场主体

创新旅游市场主体对于丰富旅游产品供给，满足多样化旅游消费需求有着重要影响。应鼓励发展会展旅游集团、景观房地产企业、旅游装备制造业等新兴市场主体。可以通过产业间合作促进旅游与房地产、旅游与工业的融合发展，进而丰富商务旅游、会展旅游和工业旅游产品市场。鼓励培育乡村旅馆、黄河民宿、农场餐厅等特色旅游市场主体，此类市场主体是旅游资本市场多元化的产物。该类市场主体的兴起在增强黄河旅游产品特色化、地域化，避免旅游产品同质化方面作用较大。大力培育线上旅游平台的发展，该类市场主体是在网络科技与旅游融合背景下产生的，其发育使得旅游营销进入线上化的全新时代。线上平台在旅游营销时一改传统旅游营销模式时效性差、覆盖面窄、展示性弱的缺点，依托视频、图片、评论“三管齐下”的新型营销形式将旅游产品生动形象地呈现在消费者面前，在满足多样化旅游消费需求的同时，扩大营销受众范围。

 

 

（三）文化为魂，打造文化旅游强品牌

1. 做好保护与弘扬

黄河文化是中华文明的重要组成部分，做好黄河文化保护与弘扬对延续历史文脉、坚定文化自信、增强文旅品牌内涵具有重要作用。应创新黄河流域文化遗产保护的工作机制，提高科技进步对弘扬黄河文化的促进作用。

一是要创新黄河流域文化遗产保护的工作机制。改变以往的文化遗产保护自治现象，加强沿黄省份之间的合作和协调，为区域特色文化遗产在全流域旅游发展大格局中找到合适的位置。鼓励多元主体参与黄河文化遗产的保护和申遗工作，鼓励政府机构、旅游行业协会、旅游企业在文化保护政策制定和规划统筹、文旅项目建设和宣传推介等工作领域形成合力，为文化遗产、历史遗迹得到更好的保护和留存破除障碍。

二是要提高科技进步对弘扬黄河文化的促进作用。在科技弘扬层面，将互联网、虚拟现实、人工智能等技术融入文化遗产保护与活化开发当中，利用高科技弘扬黄河文化故事。做好黄河沿线文化主地标的打造，以“中华源”“民族根”“黄河魂”为理念，选择最具文化影响力的核心地带，融合灯光布景、水幕艺术、全息投影等现代科技打造“黄河之门”“黄河之中”“黄河之源”等标志性景观和景观群，突出文化象征意义和时代特征，使黄河文化主地标成为黄河文化旅游带的核心产品。

2. 打造黄河文旅品牌

黄河流域既有壮美秀丽的自然景观，又有悠久淳朴的人文风情，上中下游旅游资源特色优势迥异，奠定了黄河打造个性化、多元化、整体化文旅品牌的基础。打造黄河文旅品牌，应做好上中下游的发展定位，实施品牌协同战略。

一是要精准定位上中下游的发展特色，突出黄河文化旅游的个性化和多元化。发挥黄河上游自然风光壮丽、生态保护区众多的资源特点，在注重生态保护与生态涵养的基础上，开发自然风光游和生态旅游。发挥黄河中下游文物古迹丰富、遗产民俗众多的资源特点，在增强人文景观观赏性和体验性的基础上，依托便利的交通与市场发展文化旅游。

二是要做好品牌开发、市场营销、公共服务的协同，突出黄河文化旅游的整体化。鼓励黄河流域不同省份开发特色旅游项目，依托政府机构、旅游企业、黄河旅游联盟等沿黄旅游发展机构的力量，推进项目互联、节会互动、市场共享、资源共用，将特色旅游项目串联起来，形成聚合效应，打造“黄河文化旅游带”品牌形象。建立联合营销模式，鼓励文化、旅游、宣传、外事等部门在招商引资、对外宣传的过程中，共同推介黄河旅游品牌。鼓励建设线上旅游协同发展平台，落实旅游官网、驿站信息共享。

（四）强化保障，破除旅游发展障碍

1. 强化金融保障

旅游产业具有前期投入大、回报周期长、季节波动性大的特点，要构建黄河旅游文化带并促进其发展，首先要解决“钱袋子”的发展障碍。应以旅游金融为突破口，积极推进旅游资产证券化，完善旅游投融资体系。

在推动旅游资产证券化的过程中，应着力做好政府的角色定位。要在旅游资产证券化业务过程中去行政色彩，各级政府做好服务和公共管理工作，不再作为招商引资的主体出现，只有如此才能使企业或资源经营主体自主决策。为防止对黄河旅游资源的破坏性开发和过度开发，政府应该对旅游资产证券化后的开发设置一定的门槛，对从事景区开发企业的专业化水准、资金实力、经营理念、从业经历、环保和可持续发展意识等进行资质审核。要注意在开发思路上加以引导，注重旅游资产开发的生态效益和社会效益，在景区规划和开发要求上加以明确，在关键环节上加以监控，使投资者在获取合理回报的同时，不让黄河旅游资源无谓地受到破坏。

在完善旅游投融资体系的过程中，应引导各级财政资金、金融资本加大旅游产业投入，尤其要鼓励民间资本投资旅游产业。放宽民间资本的市场准入，支持民间资本组建专业化的旅游景区经营管理企业，向民间资本开放服务业、酒店业等领域，切实保障其经营管理权益。鼓励发展私募股权投资基金和风险投资基金，引导各种金融机构、风险投资机构、基金为创新创业型中小旅游企业提供股权融资、门票质押、旅游资产证券化等服务。

2. 落实土地供应

黄河流域面积虽广，但流域内旅游业发展用地问题依然存在，黄河沿线的大量田地、林地、生态保护用地均不适合大规模旅游开发。黄河沿线的城市群发展迅速，很多城市的发展规划中已无过多闲置用地可供大规模旅游开发，因此落实旅游业发展用地供给，是对黄河流域旅游业稳定、健康、高质量发展的重要保障。在编制土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划时充分做好与旅游发展规划的衔接，及时安排新增旅游项目用地计划指标。在符合黄河生态环境保护要求和相关规划的前提下，鼓励使用黄河沿线荒山、荒地、荒滩开发旅游项目。多方式供应建设用地，鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合等方式供应旅游项目建设用地。充分利用乡村振兴与“三权分置”带来的土地红利，允许农村集体经济组织依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等旅游接待服务企业。

（五）生态为本，共促高质量发展新局面

1. 关注生态红线

旅游开发对自然保护区的影响程度与经营者管理水平息息相关。应引进世界先进经验，改进旅游管理技术和方法。采用先进的环境监测仪器和科学的检测手段，测算并制定自然保护区最佳环境容量。开发节能设备，减少能源供给对自然生态造成的不良影响。鼓励减少或限制机动交通工具，充分利用当地自然资源，提倡用畜力、风力、漂流等代步方式。推广露营等极简化住宿模式，提供以地域产品为主的绿色食品，使用方便卫生可降解的秸秆餐具。

合理规划生态保护区旅游布局。旅游开发时应遵循“开发与保护并举、相隔但不分离”的理念，从生态学角度对旅游环境容量、旅游场所规模和旅游设施设备数量等进行评估和测算，力求在色彩用料、风格造型方面与自然景观实现浑然一体的效果。对生态保护区旅游规划区内人工设施和设备进行严格监管，尽量减少设施设备数量。根据我国实际情况对自然保护区的核心区、缓冲区、实验区进行针对性规划，核心区是自然保护区最重要的区域，应严守生态红线避免一切人工开发。缓冲区是核心区和实验区的过渡地带，应避免大规模开发，严格控制游客人数，严格贯彻“仅留下脚印，只带走照片”的旅游理念。在试验区可以建立游览、康养、休闲、商务等功能分区，充分利用自然保护区特色，达到隔而不离的开发效果。

2. 重视污染防治

旅游产业虽被誉为绿色无烟产业，但随着黄河旅游规模的日渐扩大，旅游发展不可避免地对动植物、水源、土壤、大气等自然环境造成污染，在高质量发展背景下应摒弃以往产业发展“先污染后治理”的错误思想，重视旅游污染防治。应以促进旅游资源循环利用、维持高质量可持续发展为宗旨，以经济、社会和生态协调为原则，以污染防治为着力点，建立环境反哺机制。具体而言，政府可通过征收营业税、资源占用费等手段来实现旅游环境保护。建立专项反哺基金，由专业管理部门进行投资管理，由审计部门进行使用监督。设立严格的资金回流和效益评估办法，在使用前、使用中和使用后组织专家和相关机构对反哺基金的使用效益进行评估。

 

作者：史瑞应，中国社会科学院财经战略研究院博士后；孟雷，清华大学公共管理学院博士后；马卉君，太原理工大学讲师

来源：《2020~2021年中国旅游发展分析与预测》（《旅游绿皮书No.19》），中国社会科学院旅游研究中心编著，社会科学文献出版社2021年出版